為了積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《國務院關於批轉財政部權責發生製政府綜合財務報告製度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號，以下簡稱《改革方案》）的要求，構建統一、科學、規範的政府會計核算標準體係，夯實政府財務報告的編製基礎，2017年10月24日，財政部印發了《政府會計製度——行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號，以下簡稱《製度》），自2019年1月1日起施行，鼓勵行政事業單位提前執行。近日，財政部會計司有關負責人就《製度》有關問題回答了記者提問。

　　問：《製度》製定出台的背景和意義是什麼？

　　答：我國現行政府會計核算標準體係基本上形成於1998年前後，主要涵蓋財政總預算會計、行政單位會計與事業單位會計，包括《財政總預算會計製度》、《行政單位會計製度》、《事業單位會計準則》、《事業單位會計製度》，以及醫院、基層醫療衛生機構、高等學校、中小學校、科學事業單位、彩票機構等行業事業單位會計製度和國有建設單位會計製度等有關製度等。2010年以來，財政部適應公共財政管理的需要，先後對上述部分會計標準進行了修訂，基本滿足了現行部門預算管理的需要。

　　黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生製政府綜合財務報告製度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《預算法》對各級政府提出按年度編製以權責發生製為基礎的政府綜合財務報告的新要求。由於現行政府會計標準體係一般采用收付實現製，主要以提供反映預算收支執行情況的決算報告為目的，無法準確、完整反映政府資產負債“家底”，以及政府的運行成本等情況，難以滿足編製權責發生製政府綜合財務報告的信息需求。另外，因現行政府會計領域多項製度並存，體係繁雜、內容交叉、核算口徑不一，造成不同部門、單位的會計信息可比性不高，通過彙總、調整編製的政府財務報告信息質量較低。因此，在新的形勢下，必須對現行政府會計標準體係進行改革。

　　《改革方案》提出，權責發生製政府綜合財務報告製度改革是基於政府會計規則的重大改革，其前提和基礎任務就是要建立健全政府會計核算標準體係，包括製定政府會計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會計製度。在政府會計核算標準體係中，基本準則屬於“概念框架”，統馭政府會計具體準則和政府會計製度的製定；具體準則主要規定政府發生的經濟業務或事項的會計處理原則，應用指南主要對具體準則的實際應用作出操作性規定；會計製度主要規定政府會計科目及其使用說明、報表格式及其編製說明等。會計準則和會計製度相互補充，共同規範政府會計主體的會計核算，保證會計信息質量。按照《改革方案》確定的目標，我們應當在2020年之前建立起具有中國特色的政府會計標準體係。

　　2015年以來，我部按照《改革方案》要求，相繼出台了《政府會計準則——基本準則》（以下簡稱《基本準則》）和存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資等6項政府會計具體準則，以及固定資產準則應用指南，政府會計準則體係建設取得積極進展。為了加快建立健全政府會計核算標準體係，經反複研究和論證，我們決定以統一現行各類行政事業單位會計標準、夯實部門和單位編製權責發生製財務報告和全麵反映運行成本並同時反映預算執行情況的核算基礎為目標，製定適用於各級各類行政事業單位的統一的會計製度。

　　製定出台《製度》，是我部全麵貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和《改革方案》的重要成果，是服務全麵深化財稅體製改革的重要舉措，對於提高政府會計信息質量、提升行政事業單位財務和預算管理水平、全麵實施績效管理、建立現代財政製度具有重要的政策支撐作用，在我國政府會計發展進程中具有劃時代的重要意義。

　　問：《製度》製定出台的過程是怎樣的？

　　答：為提高《製度》起草工作的科學性、民主性，我們嚴格按照會計司《會計標準製定與實施內部控製操作規程》，遵循科學嚴密的起草流程。《製度》的製定曆時兩年多，主要經曆了以下階段：

　　（一）研究起草階段。2015年5月份，我們成立了由會計司相關人員、理論界和實務界專家組成的起草小組，正式啟動《製度》起草工作。在係統分析和梳理現行行政單位、事業單位和行業事業單位會計製度（以下簡稱“現行製度”）基礎上，結合前期課題研究成果，通過深入研討，於7月份形成《製度》草稿。隨後，我們就草稿在會計司內部各單位、部分地方財政廳（局）和部分中央級行政事業單位征求意見，並通過召開專家座談會等形式對草稿進行全麵修改完善，於2015年年底形成《製度》討論稿。2016年上半年，我們組織專家對討論稿中有關重大問題進行深入研究和討論，並結合政府會計準則製定情況對討論稿的結構和內容進行了調整和修改完善，於2016年7月經會計司司務會討論通過後形成《製度》征求意見稿。

　　（二）征求意見和模擬測試階段。2016年8月，我們印發了《關於征求<政府會計製度——行政事業單位會計科目和會計報表（征求意見稿）>意見的函》（財辦會〔2016〕30號），麵向中央和國家機關、地方財政廳（局）和社會公眾征求意見，同時一並征求財政部部內相關司局、財政部駐各地專員辦和政府會計準則委員會谘詢專家的意見。《製度》征求意見稿印發後，社會各方反映積極，通過多種方式向我們反饋意見。為了提高《製度》的可操作性，2016年11月至2017年3月，我們組織14家中央級單位和26家地方單位開展了《製度》征求意見稿模擬測試工作。在公開征求意見和模擬測試的同時，我們赴多個中央部門、單位和地方財政部門、行政事業單位進行實地調研，當麵聽取有關各方對《製度》的意見和建議，並會同部內相關司局就《製度》修改過程中的重點問題進行座談和討論。我們在對各方反饋意見進行彙總、分析和反複討論的基礎上，充分吸收了合理的意見和建議，對《製度》征求意見稿進行了較大幅度的修改和完善，於2017年7月份形成《製度》草案。

　　（三）發布階段。2017年8月，我們將《製度》草案提交會計司會計技術小組討論，根據技術小組意見對草案進行修改完善後提交會計司司務會審議，司務會原則通過。9月份，我們根據司務會意見對草案進行審核校對的同時，再次就草案征求了部分政府會計谘詢專家的意見，並與部內相關司局就《製度》中有關重大問題進行了討論，在此基礎上修改完善形成《製度》送審稿。10月份，《製度》經部內相關司局會簽後由部領導簽發。

　　問：《製度》反饋意見采納情況如何？

　　答：在《製度》起草過程中，我們充分發揚民主,廣泛聽取意見,盡最大努力集中各方麵智慧。在《製度》公開征求意見時，我們共收到各方麵書麵反饋意見142份，其中提出具體意見和建議的100份，共計889條意見和建議，反饋意見總字數達20餘萬字。在《製度》模擬測試中，測試單位共提出163條意見和建議。我們對各方麵反饋意見和建議進行了認真梳理、彙總和分析，針對每條意見和建議均認真討論提出了處理意見。對於其中合理的意見，我們均予以采納；對於未采納的有代表性的意見和建議，我們與相關各方進行了溝通討論，力爭達成共識。

　　我們在《製度》修改過程中主要采納的意見和建議有：一是在總說明部分明確了政府財務會計和預算會計“平行記賬”的規則；二是合並了“在建工程”和“基建工程”兩個科目內容，並且在總說明中明確規定單位不再單獨建賬，但應當按項目單獨核算；三是增加了保障性住房的會計核算；四是調整了淨資產類科目設置及相關科目的核算內容；五是增加了“債務還本支出”科目；六是完善了預算會計和財務會計中關於專用基金的核算內容；七是增加了淨資產變動表，簡化了本年盈餘與預算結餘差異調節表的內容，並將該表從主表移至附注；八是細化了報表附注的內容。

　　經過充分研究與討論後，我們未采納的反饋意見和建議主要有：一是關於自然資源資產的會計處理。有反饋意見認為，《基本準則》已提出了自然資源資產的概念，建議在《製度》中對其會計處理予以規定。經研究，我們認為，自然資源資產的核算範圍和計量問題十分複雜，相關研究還在推進之中，目前不宜做出規定。二是關於資產減值會計。有反饋意見提出，《基本準則》規定政府財務會計實行權責發生製，建議在《製度》中對固定資產、無形資產等減值處理予以規定。經研究，並充分考慮當前政府會計改革所處階段、行政事業單位的會計核算現狀和減值會計的複雜性，我們除要求對事業單位有關應收賬款和其他應收款計提壞賬準備外，未全麵引入減值會計，擬待未來權責發生製政府會計發展達到一定階段後再予以考慮。三是關於財政撥款收入的核算基礎。有反饋意見認為，財政撥款收入也應當按照權責發生製核算，即單位應當以部門預算批複時點作為財政撥款收入確認時點。經研究並深入聽取意見，我們認為此舉不僅會大大增加會計核算工作量，而且在按年度編製財務報表的情況下，收付實現製核算與權責發生製核算對年度報表沒有實質性影響。因此，《製度》維持了原有規定，即單位在收到財政撥款時同時確認財務會計收入和預算收入。四是關於現金流量表。很多反饋意見認為行政事業單位沒有必要編製現金流量表，建議刪除；但醫院等單位認為現金流量表能夠反映單位現金流量的增減變動情況，有必要保留。經研究，我們保留了現金流量表，但規定單位可以根據實際情況自行選擇編製。

　　問：製定《製度》遵循了哪些原則？

　　答：在《製度》製定過程中，主要遵循了以下原則：

　　（一）歸並統一原則。從行政事業單位通用或共性業務會計處理，以及單位財務報告信息和決算報告信息的可比性出發，歸並統一現行行政單位、事業單位和各項行業事業單位會計製度。

　　（二）繼承創新原則。立足當前行政事業單位核算現狀，充分繼承現行製度中合理的、共性的內容。同時，為滿足政府財務會計和預算會計適度分離並相互銜接的核算需要，在會計科目設置和報表體係設計上力求創新。另外，在相關資產科目的核算內容和賬務處理說明中，充分吸收2016年以來財政部印發的6項政府會計具體準則的創新與變化。

　　（三）充分協調原則。《製度》依據會計法、預算法和《基本準則》等法律法規、規章製定，在嚴格貫徹《改革方案》要求、著力實現改革目標的前提下，力求與現行行政事業單位財務規則、財務製度、部門預決算製度、行政事業單位國有資產管理規定、基本建設財務規則等要求保持協調。

　　（四）提升質量原則。從財務報告和決算報告的目標以及信息使用者的需要出發，全麵提升會計信息質量。在會計核算內容和範圍上著力提高會計信息的可靠性、全麵性，在財務會計中全麵引入權責發生製，著力提高會計信息的相關性，在會計科目設置、賬務處理說明上力求內在一致，著力提高會計信息的可比性，在報表設計及填表說明、附注披露中著力提高會計信息的可理解性。

　　（五）務實簡化原則。考慮行政事業單位會計工作基礎、會計人員接受程度和當前改革所處的階段，以及核算係統中引入財務會計內容帶來的複雜性，在會計科目設置、核算口徑和方法、計量標準、賬務處理設計、報表設計和填製等方麵，力求做到貼近實務、方便操作、簡便易行。

　　（六）適當借鑒原則。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，適當吸收我國企業會計準則改革的成功經驗，適當借鑒國際公共部門會計準則的最新成果以及國外有關國家政府會計改革的先進經驗和做法。

　　問：請介紹一下《製度》的體例結構及主要內容。

　　答：《製度》由正文和附錄組成。正文包括六部分內容：

　　第一部分為總說明，主要規範《製度》的製定依據、適用範圍、會計核算模式和會計要素、會計科目設置要求、報表編製要求、會計信息化工作要求和施行日期等內容。

　　第二部分為會計科目名稱和編號，主要列出了財務會計和預算會計兩類科目表，共計103個一級會計科目，其中，財務會計下資產、負債、淨資產、收入和費用五個要素共77個一級科目，預算會計下預算收入、預算支出和預算結餘三個要素共26個一級科目。

　　第三部分為會計科目使用說明，主要對103個一級會計科目的核算內容、明細核算要求、主要賬務處理等進行詳細規定。本部分內容是《製度》的核心內容。

　　第四部分為報表格式，主要規定財務報表和預算會計報表的格式，其中，財務報表包括資產負債表、收入費用表、淨資產變動表、現金流量表及報表附注，預算會計報表包括預算收入支出表、預算結轉結餘變動表和財政撥款預算收入支出表。

　　第五部分為報表編製說明，主要規定了第四部分列出的7張報表的編製說明，以及報表附注應披露的內容。

　　附錄為主要業務和事項賬務處理舉例。本部分采用列表方式，以《製度》第三部分規定的會計科目使用說明為依據，按照會計科目順序對單位通用業務或共性業務和事項的賬務處理進行舉例說明。

　　問：《製度》與現行製度相比有哪些重大變化與創新？

　　答：《製度》繼承了多年來我國行政事業單位會計改革的有益經驗，反映了當前政府會計改革發展的內在需要和發展方向，相對於現行製度有以下重大變化與創新：

　　（一）重構了政府會計核算模式。在係統總結分析傳統單係統預算會計體係的利弊基礎上，《製度》按照《改革方案》和《基本準則》的要求，構建了“財務會計和預算會計適度分離並相互銜接”的會計核算模式。所謂“適度分離”，是指適度分離政府預算會計和財務會計功能，決算報告和財務報告功能，全麵反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。主要體現在以下幾個方麵：一是“雙功能”，在同一會計核算係統中實現財務會計和預算會計雙重功能，通過資產、負債、淨資產、收入、費用五個要素進行財務會計核算，通過預算收入、預算支出和預算結餘三個要素進行預算會計核算。二是“雙基礎”，財務會計采用權責發生製，預算會計采用收付實現製，國務院另有規定的，依照其規定。三是“雙報告”，通過財務會計核算形成財務報告，通過預算會計核算形成決算報告。所謂“相互銜接”，是指在同一會計核算係統中政府預算會計要素和相關財務會計要素相互協調，決算報告和財務報告相互補充，共同反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。主要體現在：一是對納入部門預算管理的現金收支進行“平行記賬”。對於納入部門預算管理的現金收支業務，在進行財務會計核算的同時也應當進行預算會計核算。對於其他業務，僅需要進行財務會計核算。二是財務報表與預算會計報表之間存在勾稽關係。通過編製“本期預算結餘與本期盈餘差異調節表”並在附注中進行披露，反映單位財務會計和預算會計因核算基礎和核算範圍不同所產生的本年盈餘數（即本期收入與費用之間的差額）與本年預算結餘數（本年預算收入與預算支出的差額）之間的差異，從而揭示財務會計和預算會計的內在聯係。這種會計核算模式兼顧了現行部門決算報告製度的需要，又能滿足部門編製權責發生製財務報告的要求，對於規範政府會計行為，夯實政府會計主體預算和財務管理基礎，強化政府績效管理具有深遠的影響。

　　（二）統一了現行各項單位會計製度。《製度》有機整合了《行政單位會計製度》、《事業單位會計製度》和醫院、基層醫療衛生機構、高等學校、中小學校、科學事業單位、彩票機構、地勘單位、測繪單位、林業（苗圃）等行業事業單位會計製度的內容。在科目設置、科目和報表項目說明中，一般情況下，不再區分行政和事業單位，也不再區分行業事業單位；在核算內容方麵，基本保留了現行各項製度中的通用業務和事項，同時根據改革需要增加各級各類行政事業單位的共性業務和事項；在會計政策方麵，對同類業務盡可能作出同樣的處理規定。通過會計製度的統一，大大提高了政府各部門、各單位會計信息的可比性，為合並單位、部門財務報表和逐級彙總編製部門決算奠定了堅實的製度基礎。

　　（三）強化了財務會計功能。《製度》在財務會計核算中全麵引入了權責發生製，在會計科目設置和賬務處理說明中著力強化財務會計功能，如增加了收入和費用兩個財務會計要素的核算內容，並原則上要求按照權責發生製進行核算；增加了應收款項和應付款項的核算內容，對長期股權投資采用權益法核算，確認自行開發形成的無形資產的成本，要求對固定資產、公共基礎設施、保障性住房和無形資產計提折舊或攤銷，引入壞賬準備等減值概念，確認預計負債、待攤費用和預提費用等。在政府會計核算中強化財務會計功能，對於科學編製權責發生製政府財務報告、準確反映單位財務狀況和運行成本等情況具有重要的意義。

　　（四）擴大了政府資產負債核算範圍。《製度》在現行製度基礎上，擴大了資產負債的核算範圍。除按照權責發生製核算原則增加有關往來賬款的核算內容，在資產方麵，增加了公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和受托代理資產的核算內容，以全麵核算單位控製的各類資產；增加了“研發支出”科目，以準確反映單位自行開發無形資產的成本。在負債方麵，增加了預計負債、受托代理負債等核算內容，以全麵反映單位所承擔的現時義務。此外，為了準確反映單位資產扣除負債之後的淨資產狀況，《製度》立足單位會計核算需要、借鑒國際公共部門會計準則相關規定，將淨資產按照主要來源分類為累計盈餘和專用基金，並根據淨資產其他來源設置了權益法調整、無償調撥淨資產等會計科目。資產負債核算範圍的擴大，有利於全麵規範政府單位各項經濟業務和事項的會計處理，準確反映政府“家底”信息，為相關決策提供更加有用的信息。

　　（五）改進了預算會計功能。根據《改革方案》要求，《製度》對預算會計科目及其核算內容進行了調整和優化，以進一步完善預算會計功能。在核算內容上，預算會計僅需核算預算收入、預算支出和預算結餘。在核算基礎上，預算會計除按《預算法》要求的權責發生製事項外，均采用收付實現製核算，有利於避免現在製度下存在的虛列預算收支的問題。在核算範圍上，為了體現新《預算法》的精神和部門綜合預算的要求，《製度》將依法納入部門預算管理的現金收支均納入預算會計核算範圍，如增設了債務預算收入、債務還本支出、投資支出等。調整完善後的預算會計，能夠更好貫徹落實《預算法》的相關規定，更加準確反映部門和單位預算收支情況，更加滿足部門、單位預算和決算管理的需要。

　　（六）整合了基建會計核算。按照現行製度規定，單位對於基本建設投資的會計核算除遵循相關會計製度規定外，還應當按照國家有關基本建設會計核算的規定單獨建賬、單獨核算，但同時應將基建賬相關數據按期並入單位“大賬”。《製度》依據《基本建設財務規則》和相關預算管理規定，在充分吸收《國有建設單位會計製度》合理內容的基礎上對單位建設項目會計核算進行了規定。單位對基本建設投資按照本製度規定統一進行會計核算，不再單獨建賬，大大簡化了單位基本建設業務的會計核算，有利於提高單位會計信息的完整性。

　　（七）完善了報表體係和結構。《製度》將報表分為預算會計報表和財務報表兩大類。預算會計報表由預算收入表、預算結轉結餘變動表和財政撥款預算收入支出表組成，是編製部門決算報表的基礎。財務報表由會計報表和附注構成，會計報表由資產負債表、收入費用表、淨資產變動表和現金流量表組成，其中，單位可自行選擇編製現金流量表。此外，《製度》針對新的核算內容和要求對報表結構進行了調整和優化，對報表附注應當披露的內容進行了細化，對會計報表重要項目說明提供了可參考的披露格式、要求按經濟分類披露費用信息、要求披露本年預算結餘和本年盈餘的差異調節過程等。調整完善後的報表體係，對於全麵反映單位財務信息和預算執行信息，提高部門、單位會計信息的透明度和決策有用性具有重要的意義。

　　（八）增強了製度的可操作性。《製度》在附錄中采用列表方式，以《製度》中規定的會計科目使用說明為依據，按照會計科目順序對單位通用業務或共性業務和事項的賬務處理進行了舉例說明。在舉例說明時，對同一項業務或事項，在表格中列出財務會計分錄的同時，平行列出相對應的預算會計分錄（如果有）。通過對經濟業務和事項舉例說明，能夠充分反映《製度》所要求的財務會計和預算會計“平行記賬”的核算要求，便於會計人員學習和理解政府會計8要素的記賬規則，也有利於單位會計核算信息係統的開發或升級改造。

　　問：各地區、各部門、各單位應當如何貫徹實施《製度》？

　　答：做好《製度》的貫徹實施，是各地區、各部門、各單位落實黨中央、國務院決策部署的一項重要任務，要進一步增強使命感、責任感，精心組織，周密部署，確保《製度》有效實施。

　　一是要加強組織領導。各級政府財政部門要高度重視《製度》的貫徹實施工作，加強統籌規劃、協調指導和督促檢查。各部門、各單位要強化單位負責人的責任意識，製定詳細的實施方案，明確目標，落實責任，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位。

　　二是要加強學習宣傳。各地區、各部門、各單位要認真組織《製度》的宣傳培訓工作，確保單位財會和相關人員準確理解《製度》製定背景、製定原則以及變化與創新，全麵掌握《製度》各項規定，積極推進《製度》在各單位的切實執行。

　　三是要加強會計信息化建設。各單位要結合《製度》內容和本單位實際情況，及時調整和更新會計信息係統，確保利用現代信息技術手段開展會計核算及生成的會計信息符合政府會計準則及《製度》的規定。

    四是要加強政策協調。各部門、各單位要以貫徹實施《製度》為契機，加強會計核算與部門預決算管理、資產管理、政府財務報告編製、績效管理與評價和單位內部控製建設等政策的協調，全麵提升部門和單位管理水平。